המעמד האקס-טריטוריאלי של האזור הדתי המיוחד בירושלים מוצע כמנגנון ליישוב הסכסוך בן מאות השנים בין קהילות דתיות ולאומיות התובעות שליטה במקומות הקדושים. האזור המיועד כולל את העיר העתיקה בירושלים, הר הבית, הר הזיתים, הר ציון, גת שמנים וכנסיית העלמות, אזור שבו מרוכזים המקומות הקדושים המרכזיים של היהדות, הנצרות והאסלאם.
לאורך מאות שנים הפכה השליטה במקומות אלה לגורם לעימותים מזוינים, מלחמות דת ומשברים בינלאומיים. בעולם של היום, המאופיין בהתפתחות רעיונות ההומניזם, הדיאלוג ושיתוף הפעולה העל-לאומי (כולל דוגמאות להתגברות מוצלחת על איבה היסטורית, כמו במקרה של האיחוד האירופי), הגישה האקס-טריטוריאלית נתפסת כדרך להבטיח ניטרליות וגישה הוגנת לכל הצדדים. לאור העייפות מהסכסוך, היעדר ניצחון חד-משמעי והנכונות לפשרות, ניהול בינלאומי של שטח זה באמצעות מועצה ייעודית בהשתתפות נציגים דתיים ומדיניים עשוי לתרום לייצוב המצב ולהפחתת המתיחות באזור.
פרויקט הניהול הבינלאומי של מקומות הקודש בירושלים יכול להפוך לפשרה היסטורית אם ייבנה תוך התחשבות במציאות, ברגישות הצדדים ובאינטרסים הגלובליים. להלן מבנה הפתרון המקיף.
הגאוגרפיה של האזור הבינלאומי
השטח הנתון לניהול בינלאומי:
- העיר העתיקה בירושלים (במלואה)
- הר הבית / אל-חרם א-שריף
- הר הזיתים (כולל בית הקברות)
- הר ציון (כולל קבר דוד המשוער)
- גן גת שמנים וכנסיית כל האומות
- כנסיית הדורמיציון
אתרים נוספים בתחומי האזור הבינלאומי
אף שהר הבית ממוקם מבחינה גיאוגרפית בתוך העיר העתיקה בירושלים, במסגרת פרויקט «מטטרון» הוא מובחן כרכיב נפרד באזור הבינלאומי, לאור חשיבותו הדתית, המדינית והמשפטית היוצאת דופן. מקום זה הוא בו-זמנית קדוש ליהדות (מקום בית המקדש הראשון והשני), לאיסלאם (אל-חרם א-שריף, שלישי בקדושתו לאיסלאם), וקשור למסורת הנוצרית. ניהול ההר מתבצע בידי הווקף הירדני על פי הסכם ייחודי, השונה משאר חלקי העיר העתיקה. לאור רגישותו הגבוהה וסיכון ההסלמה, הר הבית דורש מנגנון תיאום וביטחון רב-צדדי נפרד במסגרת המועצה הבינלאומית לנאמני ירושלים (ICCJ).
בנוסף, האזור הבינלאומי בירושלים צריך לכלול את האתרים המשמעותיים הבאים:
| האתר / האזור | הסיבה לכלילה |
|---|---|
| Jerusalem Panorama Hotel | פנורמה של המקומות הקדושים, לוגיסטיקה, קבלה ניטרלית, מיקום בנקודת המפגש בין האזורים |
| כנסיית מרים המגדלית | ציון דרך בולט השולט בנוף הר הזיתים, מרכז לעלייה לרגל אורתודוקסית |
| נחל קדרון | אזור חיץ הנשלט על ידי הווקף הירדני, קברים דתיים |
| שער האריות והדרך אל ויה דולורוזה | הכניסה הראשית למוסלמים ולנוצרים, אזור סיכון, נדרש ניטרול |
| מסדרון גישה רחב מהר ציון דרך שער יפו ועד הר הבית | לוגיסטיקה, עלייה לרגל, סמליות |
החומה והעיר
מחוץ לאזור הבינלאומי, תוואי החומה בירושלים ייקבע בהסכם עתידי המבוסס על מתווה קלינטון, שעליו מבוססת גם יוזמת ז'נבה: השכונות היהודיות נשארות חלק מישראל במסגרת חילופי שטחים, השכונות הערביות הופכות לחלק מהמדינה הפלסטינית, והמקומות הקדושים מהווים את האזור הבינלאומי. עד להשגת הסכם כזה, ירושלים נחשבת קטע פתוח של החומה, המכוסה על ידי גדר הביטחון הקיימת וכוחות צה"ל.
מודל הניהול
לצורך ניהול יעיל של האזור הדתי המיוחד, מוצע להקים את המועצה הבינלאומית לנאמני ירושלים (International Council for the Custodians of Jerusalem – ICCJ)
ההרכב המוצע:
- האו"ם (אונסק"ו + המחלקה לענייני מדיניות) - פיקוח ותיאום
- ירדן יחד עם הווקף - האפוטרופוס על המקומות הקדושים לאסלאם, כפי שמכירה בכך ישראל
- הרשות הפלסטינית - כנציגת האוכלוסייה המוסלמית
- ישראל - כגורם המנהל בפועל וכערבה לגישה
- המועצה הכמורתית של העדות הנוצריות, כולל הכנסייה היוונית-אורתודוקסית, הלטינית, הארמנית והקופטית
- הרבנות הראשית לישראל ונציגות הקהילות היהודיות בעולם
- יושב ראש בלתי תלוי - נבחר בהסכמת חברי המועצה מבין מועמדים שמציע מזכ"ל האו"ם; עומד בראש המועצה ומכריע בעת שוויון קולות.
ההחלטות מתקבלות בשלוש רמות. עניינים הנוגעים למקום קדוש מסוים מוכרעים על ידי הקהילה האפוטרופסית שלו, והמועצה אינה רשאית לבטל את החלטתה. עניינים משותפים של האזור (גישה, ביטחון, תקציב, כללים) מוכרעים ברוב של 4 מתוך 7 חברים, שחייב לכלול לפחות נציג אחד של הצד המוסלמי ולפחות נציג אחד של הצד היהודי. אם המועצה לא הכריעה בעניין דחוף של ביטחון או גישה בתוך 72 שעות, היושב ראש, יחד עם האו"ם, מנהיג אמצעי זמני לתקופה של עד 30 יום.
עקרונות הניהול
- ניטרליות. השטח מחוץ לריבונות המדינית של ישראל או פלסטין
- סטטוס-קוו. שמירה על הכללים הקיימים לגישה ולניהול המקומות הקדושים
- אפוטרופסות קהילתית: כל מקום קדוש מנוהל על ידי הקהילה שלו. הר הבית / אל-חרם א-שריף על ידי הווקף תחת האפוטרופסות הירדנית, הכותל המערבי על ידי הרשויות הדתיות של ישראל, והכנסיות על ידי העדות שלהן. המעמד הבינלאומי נוגע לריבונות ולביטחון של האזור, ולא לאופן קיום הפולחן.
- תושבים: תושבי העיר העתיקה שומרים על אזרחות מדינתם: הישראלים נשארים אזרחי ישראל, והפלסטינים הופכים לאזרחי המדינה הפלסטינית. השירותים העירוניים ניתנים על ידי מנהלת האזור.
- גישה חופשית. הבטחת גישה לעולי רגל מכל הדתות
- איסור על פעולות פוליטיות ודגלים לאומיים בשטח האזור
- מורטוריום על בנייה חדשה וחפירות ארכיאולוגיות ללא אישור כללי של ICCJ
ביטחון
- מודל הביטחון: שירות שמירה בינלאומי (Jerusalem Peace Guard) - בחסות האו"ם (ייתכן UNTSO), בהשתתפות המשטרה הישראלית והירדנית
- סיורים משותפים: קבוצות מעורבות של נציגי כל הצדדים
- מעקב סייבר ומצלמות: כל השטח בפיקוח בזמן אמת
- מרכז תיאום ביטחוני: מטה מבצעי עם ייצוג שווה לצדדים
- עיקרון מרכזי: במקרה של איום מיידי על חיים, כוחות הביטחון של האזור ושל הצדדים פועלים מיד ומודיעים ל-ICCJ בתוך שעות ספורות. פעולות מתוכננות בתחום המקומות הקדושים מתבצעות רק במנדט של ICCJ ובתיאום עם הקהילה האפוטרופסית.
מנגנוני הרתעה ואיזון
- תלות הדדית. הפרת האיזון (למשל, חסימת גישה, תוקפנות, תעמולה) מובילה לסנקציות אוטומטיות - השעיית השתתפות ב-ICCJ, הגבלת מימון המקומות הקדושים, גינוי בינלאומי.
- ערבויות גישה. כל צד מתחייב להבטיח את הגישה של הצדדים האחרים. הפרה מהווה באופן אוטומטי טריגר להתערבות בינלאומית.
- ערבויות בינלאומיות. ההסכם חייב לקבל אישור מצד:
- מועצת הביטחון של האו"ם
- הליגה הערבית
- האיחוד האירופי
- ארה"ב, ערב הסעודית, מצרים, מרוקו, טורקיה, הוותיקן ומדינות מפתח נוספות.
הבסיס המשפטי
- אמנה בינלאומית רב-צדדית המעגנת את המעמד הניטרלי של האזור
- פרוטוקול יישום המאושר על ידי האו"ם וצדדי הסכסוך
- הסכם אי-תוקפנות על האזור הבינלאומי עם סנקציות בגין הפרה
- האזור הבינלאומי משנה את מעמדו של שטח שבו חל החוק הישראלי, ולכן הוא יכול להיכנס לתוקף רק לפי חוק יסוד: משאל עם, באישור רוב חברי הכנסת ומשאל עם ארצי או ברוב של 80 חברי כנסת, ובהתאם לחוק יסוד: ירושלים בירת ישראל. הפרויקט אינו עוקף חוקים אלה. המסלול הירושלמי הוא צעד מותנה ולא תנאי מוקדם לחומה: אם לא יאושר, הסטטוס קוו הנוכחי בירושלים נשמר ושאר הפרויקט ממשיך.
- ארצות הברית הכירה בירושלים כבירת ישראל בשנת 2017 והעבירה אליה את שגרירותה בשנת 2018, תוך שקבעה כי הגבולות המדויקים של הריבונות הישראלית בירושלים כפופים למשא ומתן על הסדר הקבע בין הצדדים, ושבה ואישרה את תמיכתה בסטטוס קוו בהר הבית. האזור הבינלאומי עולה בקנה אחד עם עמדה זו: הוא נוגע למקומות הקדושים בעיר העתיקה, ולא למעמדה של ירושלים כבירת ישראל.
תקדימים
- הוותיקן (מדינת-העיר הוותיקן)
- מדינה ריבונית, אך הוקמה מכוח הסכמי לאטראן (1929), כאשר איטליה מבטיחה את שלמות הטריטוריה של הוותיקן
- הוותיקן - שטח דתי ייחודי ביותר בעל עצמאות מלאה, אך במעמד המוכר בינלאומית כאזור ניטרלי ומפורז
- אנטארקטיקה
- השטח אינו שייך לאף מדינה
- פעילות צבאית אסורה
- משמש אך ורק למטרות שלום ומדע
- מנוהל באמצעות מערכת של הסכמים בינלאומיים
- פנמונג'ום (האזור המפורז שבין קוריאה הצפונית לדרומית)
- שטח קטן, שבפועל אינו נשלט במלואו על ידי אף מדינה
- משמש למשא ומתן בין שני הצדדים היריבים
- מאובטח על ידי כוחות בינלאומיים
אם כן, קיימים תקדימים דומים, אך כולם ייחודיים. האזור הבינלאומי בירושלים הוא היברידי, המשלב יסודות של:
- הוותיקן (אופי דתי וניטרליות)
- אנטארקטיקה (ניהול בינלאומי)
- פנמונג'ום (צדדים יריבים ואזור שלום)
שלבי היישום
- מפת דרכים למשא ומתן (12-18 חודשים)
- משא ומתן רב-צדדי בהשתתפות כל הצדדים - חברי ICCJ בסיוע ארגון האומות המאוחדות. התוצאות המרכזיות כוללות חתימה על הסכם מסגרת, כינון אמנת ICCJ והסכמה על הגבולות הגאוגרפיים של האזור הבינלאומי.
- תקופת מעבר (3-5 שנים)
- העברה הדרגתית של תפקידי הניהול והאבטחה ל-ICCJ. בשלב זה יוקמו סיורים משותפים, ייערך אימון ופריסה של משמר השלום של ירושלים, והמוסדות הקיימים המנהלים את המקומות הקדושים ישולבו במבנה הניהול החדש. הנוכחות המנהלית הישראלית והירדנית תישמר במעמד מייעץ מוגבל.
- העברה מלאה של הסמכויות ל-ICCJ
- לאחר סיום מוצלח של אימות בינלאומי, האחריות המלאה על הניהול עוברת ל-ICCJ. השגת אבן דרך זו מותנית באישור עמידה בכל ההסדרים המוסכמים בתחומי הביטחון, הגישה והניהול לאורך תקופת המעבר הקודמת.
סיכום
האזור הבינלאומי בירושלים מהווה את הרכיב הרגיש והמשמעותי ביותר מבחינה סמלית בפרויקט «מטטרון». אף היבט אחר של הסכסוך הישראלי-פלסטיני אינו נושא באותו משקל של זהות דתית, זיכרון היסטורי ולגיטימיות מדינית.
מודל ה-ICCJ אינו דורש מאף צד לוותר על תביעותיו. הוא קורא לכל הצדדים להכפיף תביעות אלה למערכת משותפת של גישה, ניטרליות ואחריותיות. זו אינה רעיון חדש - זה בדיוק מה שהקהילה הבינלאומית קוראת לו בצורות שונות במשך עשורים. פרויקט «מטטרון» פשוט מספק מבנה תפעולי קונקרטי למימושו.
ירושלים אינה שייכת לעם אחד. היא שייכת לכל מי שרואה בה קדושה. האזור הבינלאומי הוא מודל הניהול היחיד שמתייחס למציאות זו ברצינות.